Article 86 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales :

Commentaires SNUipp-FSU

« Les établissements publics de coopération intercommunale ou plusieurs communes d'un commun accord, ou une commune, peuvent, après avis des conseils des écoles concernées et accord de l'autorité académique, mener, pour une durée maximum de cinq ans, une expérimentation tendant à créer des établissements publics d'enseignement primaire. Dans le respect des dispositions des articles L. 211-1 et L. 411-1 à L. 411-3 du code de l'éducation, les statuts de ces établissements sont adoptés par délibération, après accord du représentant de l'Etat. Le conseil d'administration de l'établissement comprend des représentants des collectivités territoriales, des enseignants et des parents. Un décret en Conseil d'Etat détermine les règles d'organisation et de fonctionnement de cet établissement ainsi que les modalités d'évaluation des résultats de l'expérimentation ».

Il s'agit d'une expérimentation. Le ministère utilise beaucoup cet argument pour minimiser ce décret. Mais la demande n'est pas celle du terrain. Les seules demandes concerneraient 85 communes regroupées en 7 intercommunalités (Tarn, Meuse, Cher) sur 36 000 communes!

Cette expérimentation présuppose une forme de coopération intercommunale qui rend difficile un retour en arrière.

Ce décret confère une personnalité morale et juridique à l'EPEP, ce qui n'est pas le cas pour les écoles de l'EPEP sauf si l'EPEP est constitué d'une seule école.

Pour le SNUipp, ce décret introduit de profonds changements dans le mode de fonctionnement des écoles et un nouveau partage de compétences entre l’Etat et les collectivités. Il aurait dû faire l’objet d’une concertation approfondie.

Ce projet de décret a fait l’objet de 2 versions :

-          la première présentée au groupe de travail du 21 décembre 2006

-          la seconde qui sera présentée au Conseil supérieur de l’éducation (CSE) le 25 janvier 2007.

C’est cette dernière qui est présentée ici.

Projet de décret relatif à l'expérimentation des établissements publics d'enseignement primaire (EPEP)

Article 1er :

Les établissements publics d’enseignement primaire, créés en application de l’article 86 de la loi du 13 août 2004 susvisée, permettent une organisation et une gestion mutualisées des moyens destinés aux écoles maternelles et élémentaires qu’ils regroupent pour une action pédagogique plus efficace de ces écoles en vue d’atteindre les objectifs fixés notamment par les articles L.121-1 et L.122-1-1 du code de l’éducation.

 Définition de l' EPEP

 Il s'agit d'un établissement public doté d'une personnalité juridique et morale. Il est différent des autres établissements publics (EPLE des collèges et lycées, lycées agricoles, établissements intercommunaux, ...). La volonté de mutualiser les moyens (financiers ? budgétaires ? humains ?) ne signifie pas pour autant une meilleure utilisation de ces moyens.

 Toutes les écoles peuvent faire l’objet d’une expérimentation.

Article 2 :

Le projet de création d’un établissement public d’enseignement primaire, accompagné d’un projet de statut est soumis à l’avis du ou des conseils d’école, et à l’accord de l’autorité académique qui en apprécie l’impact sur les finances publiques et qui transmet le projet de statut au représentant de l’Etat. Après accord du représentant de l’Etat, la ou les communes et, le cas échéant, le ou les établissements publics de coopération intercommunale adoptent le statut de l’établissement public.

Création d’un EPEP

Ce sont les collectivités qui sont à l'initiative de la création d'un EPEP. Les conseils d’école sont simplement consultés, pour avis. Après accord du représentant de l'Etat et accord de l'autorité académique (IA-DSDEN), les communes et/ou EPCI adoptent le statut de l'EPEP. Ce qui prime, c'est la volonté politique à l'échelon local. Le ressort territorial d’un EPEP peut varier d’une à plusieurs communes.

L'autorité académique ne se prononce pas au vu d'une enquête ou d'une étude préalable (comme, par exemple, pour la modification des rythmes scolaires). Ce qui peut présenter une difficulté sérieuse pour l'autorité académique à motiver un refus.

Les questions essentielles ne sont pas posées : En quoi le statut d'EPEP répond aux besoins des usagers ? En quoi améliore-t-il le fonctionnement du service public d'éducation ? Où est l'intérêt pédagogique, l’intérêt des élèves ? Quelles conséquences sur le fonctionnement les écoles concernées ? Etc.

L'autorité académique se contente d’apprécier l’impact sur les finances publiques. Ce qui laisse entendre que la « mutualisation des moyens » énoncés à l’article 1 est d’abord une recherche de rationalisation. Est ce que ce sera le seul motif de refus.

Le SNUipp est intervenu pour que les CTP et CDEN soient consultés. Nous avons demandé que la consultation de ces instances paritaires figure dans l’écriture de ce décret. Pour le ministère, cela n’est pas nécessaire dans la mesure où cela relève normalement de leurs attributions. Néanmoins, la règle générale aurait pu être rappelée.

Le projet de décret ne stipule pas qu'il doive y avoir un accord de toutes les parties pour expérimenter.

Article 3:

Le statut de l’établissement public d’enseignement primaire  fixe notamment :

1°- son siège ;

2°- la liste des écoles concernées ;

3°- la composition et les modalités de désignation ou d’élection des membres du conseil d’administration conformément aux dispositions de l’article 6 ;

4°- la durée de l’expérimentation, dans le respect de l’article 18 ;

5°- l’étendue des compétences transférées par la ou les communes et, le cas échéant, par le ou les établissements publics de coopération intercommunale pour la gestion des écoles regroupées au sein de l’établissement public ;

6°- les modalités de calcul de la contribution financière au budget de l’établissement public d’enseignement primaire de chaque commune ou de chaque établissement public de coopération intercommunale.

Statut de l’EPEP

Les communes ou EPCI concernés sont libres d’adopter le projet de statut qui leur convient pour peu qu’il respecte les conditions minimales de l’article 3. Il peut fixer d'autres dispositions non précisées dans le décret. C'est le principe de la libre expérimentation qui prévaut. Avec quelles possibilités de retour en arrière ?

La question des compétence transférées par les communes est importante. Quel est le périmètre des compétences communales ainsi transférées ? En matière de sectorisation scolaire et d’implantation des écoles ? D’équipement et de financement ? De services périscolaires ?Restauration scolaire?

On peut de fait aboutir à des EPEP à géométrie variable : d’une étendue minimale dans le cas où les communes conservent l’essentiel de leurs compétences sans apporter rien de nouveau (et dans ce cas on ne voit pas bien l’intérêt d’un EPEP) à une étendue maximale dans le cas d’un transfert de toute la compétence scolaire au niveau intercommunal. Par exemple, création d’un EPCI ayant la compétence en matière de construction des écoles.

Article 4 :

Le ressort territorial de l’établissement public d’enseignement primaire correspond à celui de l’ensemble des écoles qu’il regroupe.

La version initiale rappelait que chaque école conservait son organisation (conseil d'école, de maîtres, direction...). Ce rappel a disparu.

 Les implications sur l'organisation et le fonctionnement actuels des écoles ne sont pas précisées? Conserveront-elles leurs compétences et prérogatives (conseil des maîtres, conseil d'école...) ?

Article 5 :

L’établissement public d’enseignement primaire définit son projet d’établissement, dans le respect des programmes nationaux et compte tenu des orientations pédagogiques fixées au niveau national et académique. Il l’adopte selon les modalités fixées aux articles 9 et 13 du présent décret.

Le projet d’établissement

C'est le CA qui adopte la partie pédagogique du projet d'établissement: c'est un changement complet du fonctionnement de l'école. Même si ce n'est explicitement formulé comme tel, le projet d'établissement risque de rendre obsolète le ou les projets des écoles concernées. Que deviennent les rôles des conseils d'école?

 Dans le projet initial, le projet d'établissement était soumis pour avis aux différents conseils d'école concernés. Cette référence a été supprimée dans la nouvelle rédaction.

Article 6 : Les établissements publics d’enseignement primaire regroupant au plus six écoles sont administrés par un conseil d’administration qui comprend au maximum 10 membres et les établissements publics d’enseignement primaire regroupant plus de six écoles sont administrés par un conseil d’administration qui comprend au maximum 20 membres, ainsi répartis :

1°- 50 % de représentants des communes ou le cas échéant de ou des établissements publics de coopération intercommunale ;

2°- de 30 à 40 % de représentants des directeurs et des autres enseignants des écoles concernées ;

3°- de 10 à 20% de représentants des parents d’élèves des écoles concernées.

Le directeur de l’établissement public d’enseignement primaire et le ou les inspecteurs chargés de la ou des circonscriptions d’enseignement primaire concernées assistent de droit aux séances du conseil d’administration, avec voix consultative.

Le président peut inviter à assister aux séances du conseil d’administration toute personne dont la présence est jugée utile.

Le Conseil d’administration de l’EPEP

Composition

 Le nombre de membres du CA est déterminé par le nombre d'écoles entrant dans le dispositif, sans prendre en considération le nombre de communes, le nombre d'élèves ou de classes.  

Toutes les écoles ne seront pas représentées par un enseignant ou son directeur dans le CA (ni même par un élu de la commune). Exemple d’un regroupement de 6 communes ayant chacune une école :

-          5 représentants pour les 6 communes (ce ne sont pas nécessairement des élus) ;

-          3 représentants de l’équipe éducative pour les 6 écoles ;

-          2 représentant de parents d’élèves (non nécessairement élus).

Il est composé de 50 % de représentants des communes, la voix prépondérante du président donne une majorité aux  représentants des communes et/ou de l'EPCI  compris donc pour le projet d'établissement qui comprend un volet pédagogique.(Dans la première version, ce nombre pouvait atteindre 60 %)

La composition du CA est très déséquilibrée et renforce le pouvoir des élus locaux.

A titre de comparaison, dans un EPLE, le CA est composé : 1/3 de représentants de scollectivités locales, 1/3 représentants des personnels (enseignants, agents, ...) et 1/3 de parents d'élèves.

Si le directeur de l'EPEP assiste de droit aux séances du CA, il n’a qu’une voix consultative. Dans un EPLE, le chef d’établissement est non seulement membre de plein droit du CA mais il en assure de plus la présidence.

Dans l'EPEP le directeur prépare et  exécute les décisions décisions du CA... y compris dans des domaines qui concernent les actions scolaires (voir notamment points 6, 7 et 8 de l'art 9.)

Article 7:

Lors de sa première réunion, le conseil d’administration est présidé par le maire ou le président d’établissement public de coopération intercommunale, doyen d’âge. Il élit son président parmi ses membres mentionnés au 1° de l’article 6 du présent décret.

Le président est élu pour la durée du mandat du conseil d’administration. En cas de partage égal des voix, il a voix prépondérante.

En cas d’empêchement temporaire, il est suppléé par un vice-président élu dans les mêmes conditions.

Le président du CA

Le président de l'EPEP est un « représentant » des collectivités.

Toutefois, le fait que le chef d’établissement préside le CA dans un EPLE est un peu une exception. Pour les établissements d’enseignement public agricoles, par exemple, c’est un élu qui préside. Mais la composition du CA respecte les équilibres 1/3, 1/3, 1/3.

Article 8 :

Le conseil  d’administration siège valablement jusqu’au renouvellement de ses membres qui intervient en début d’année scolaire. Il adopte son règlement intérieur.

Le conseil  d’administration se réunit au moins une fois par trimestre à l’initiative de son président qui fixe l’ordre du jour. Pour ce qui relève des activités pédagogiques, le président arrête l’ordre du jour sur proposition du directeur de l’établissement. Le conseil d’administration peut également être réuni à la demande de la majorité de ses membres ou, pour ce qui relève des activités pédagogiques, du directeur de l’établissement public d’enseignement primaire.

Dans tous les cas, l’ordre du jour est adressé au moins huit jours avant la date de réunion aux membres du conseil.

Fonctionnement du CA

La composition du CA est revue à chaque rentrée scolaire.

C’est le président qui fixe l’ordre de jour. Dans la formulation initiale, le président fixait l’ordre du jour « en accord » avec le directeur de l’EPEP.

Le CA peut être convoqué à la demande du directeur de l'EPEP pour des questions d'ordre pédagogique !

Article 9 :

En qualité d’organe délibérant de l’établissement, le conseil d’administration règle par ses délibérations les affaires de l’établissement public d’enseignement primaire. Il exerce notamment les attributions suivantes :

1°-Il adopte le projet d’établissement, sur proposition du conseil pédagogique prévu à l’article 12 en ce qui concerne la partie pédagogique du projet;

2°-Il adopte le règlement intérieur de l’établissement;

3°-Il donne son accord au recrutement de personnels non-enseignants par l’établissement ;

4°-Il donne son accord sur la passation des conventions et contrats dont l’établissement est signataire, à l’exception, en cas d’urgence, des marchés qui se rattachent à des opérations de gestion courante dont le montant est inférieur à 5 000 euros hors taxes, ou à 15 000 euros hors taxes pour les travaux et les équipements pour lesquels il est informé par le directeur lors de sa réunion la plus proche ;

5°-Il adopte le budget et le compte administratif de l’établissement ;

6°-Il délibère sur les questions relatives à l’accueil et à l’information des parents d’élèves, les modalités générales de leur participation à la vie scolaire ;

7°-Il adopte chaque année le rapport sur le fonctionnement de l’établissement public d’enseignement primaire qui lui est présenté par le directeur de l’établissement ; ce rapport portera notamment sur les résultats des élèves et l’efficience des dispositifs d’accompagnement scolaire.

8°- Il donne son avis sur l’organisation de la structure pédagogique de l’établissement public d’enseignement primaire.

Attribution du CA

L'EPEP dispose d'une autonomie administrative et financière.

Le CA donne son accord :

-         Sur le recrutement du personnel non enseignant (le fait que ce soit du personnel non enseignant a été précisé dans la nouvelle version) : intervenants extérieurs, AVS, EVS... la question du statut de ces personnels n'est pas posée (contrat de droit public ? De droit privé ? Sous statut de la FP ?). Mais surtout leur place dans l'école n'en relève pas moins, encore actuellement, de la responsabilité Education Nationale.

-         Sur la passation de contrats (embauche, marchés publics) ou de conventions (associations, convention entre l'EPEP et une collectivité)...

Il adopte son budget, son règlement intérieur, son projet d'établissement, y compris la partie pédagogique du projet d'établissement. Si le CA n'élabore pas la partie pédagogique du projet d'établissement, c'est quand même cette instance à majorité de non-enseigants qui l'adopte. Cette disposition est peu conforme à la définition que nous nous faisons du travail d'équipe et du projet pédagogique.

Enfin, le CA donne son avis sur la structure pédagogique de l'EPEP. Dans le projet précédent, le directeur de l'EPEP arrêtait la structure pédagogique. La formule était ambiguë et pouvait laisser entendre que le directeur répartissait les moyens d'enseignement entre les différentes écoles et les différentes communes.

Le directeur de l'EPEP n'ayant pas ce rôle, c'est a priori toujours l'autorité académique qui fait la répartition des moyens. Elle le fait en prenant en compte l'avis formulé par le CA de l'EPEP sur sa structure pédagogique.

Cet article confie des responsabilités au CA, qui sont actuellement du ressort des équipes (parents, vie scolaire, structure pédagogique, résultats, dispositifs d'accompagnement scolaire...) ou de l'administration de l'EN (résultats, structure pédagogique,...)

Article 10:

Le directeur est désigné par l’autorité académique dans les conditions fixées par le décret du 24 février 1989 susvisé.

Le directeur de l'EPEP

Dans la version initiale, l'article 10 prévoyait d'une part que le directeur était « désigné par l'autorité académique parmi les enseignants inscrits sur la liste d'aptitude aux fonctions de directeur d'école (...) » et d'autre part, qu'il était « assisté d'un secrétaire mis à disposition de l'établissement par les collectivités territoriales ou le ou les établissements publics de coopération intercommunale concernés ».

-         Il n'y a plus d'emploi de secrétaire prévu.

-         Il n'est plus fait référence à la liste d'aptitude des directeurs mais au décret de 89 relatif au directeur d'école qui sera modifié prochainement. (nouveau statut « d'emploi fonctionnel «  pour les directeurs d'EPEP et écoles à plus de 13 classes)

Article 11 :

Le directeur est l’organe exécutif de l’établissement public d’enseignement primaire; il exerce les compétences suivantes :

1°-Il prépare et exécute les délibérations de l’organe délibérant, et notamment le projet d’établissement et le budget adoptés par le conseil d’administration ;

2°-Il est l’ordonnateur des dépenses et il prescrit l’exécution des recettes de l’établissement public d’enseignement primaire ; 

3°- Il réunit en tant que de besoin les directeurs et les enseignants de l’école ou des écoles de l’établissement public d’enseignement primaire pour l’élaboration et le suivi du projet d’établissement.

4°-Il a compétence pour le recrutement de personnels non-enseignants par l’établissement public avec l’accord du conseil d’administration ;

5°-Il conclut les conventions et contrats au nom de l’établissement après avoir recueilli l’autorisation du conseil d’administration, sous réserve des dispositions de l’article 9 du présent décret.

6°- Il transmet les actes de l’établissement aux autorités compétentes, conformément aux articles 14 et 15 du présent décret ;

7°- Il représente l’établissement en justice et dans tous les actes de la vie civile.

8°- Il établit et présente au conseil d’administration le rapport sur le fonctionnement de l’établissement prévu à l’article 9 du présent décret.

Dans le cas où l’établissement public d’enseignement primaire concerne une seule école, son directeur assure toutes les fonctions du directeur d’école définies par la section 1 du titre 2 du livre III de la partie réglementaire du code de l’éducation, les décrets du 24 février 1989 et du 6 septembre 1990 susvisés.

En cas d’absence ou d’empêchement du directeur, l’autorité académique nomme un suppléant.

Attributions

Le rôle du directeur de l’EPEP est essentiel sur un point : il prépare et assure les délibérations de l'EPEP

Le directeur de l’EPEP, à la différence du chef d’établissement d'un collège, n'a qu'un rôlr d’ « organe exécutif » du CA, présidé par un élu. Il assure toute la responsabilité juridique et financière de l’EPEP. Il est sous la dépendance du CA.

Dans un EPLE, le chef d'établissement a un double rôle :

- organe exécutif, il met en oeuvre les décisions du CA qu'il préside;

- représentant de l'Etat, il est garant de la politique de l'éducation nationale.

, assure le suivi et la mise en oeuvre du projet d'établissement dans les écoles de l'EPEP, ce qui le place dans un rapport d'autorité vis à vis des autres collègues : directeurs et adjoints.

Ces missions telles que définies à l'art. 11 sortent largement du cadre des compétences pour lesquelles un enseignant ou un directeur d'école est recruté et  formé. Ses fonctions sont celles d'un gestionnaire et d'un administrateur; fonctions qui nécessitent des compétences techniques, juridiques et financières. Pour le coup il s'agit bien d'un nouveau métier avec les nouvelles tâches et responsabilités (budget, conventions, recrutement, représentation en justice,...).

Article 12 :

Le conseil pédagogique de l’établissement public d’enseignement primaire  comprend :

1°- Le directeur de l’établissement public d’enseignement primaire, président ;

2°- Les membres du conseil d’administration figurant au 2° de l’article 7.

3°- Les directeurs des écoles de l’établissement.

4°- Dans le cas d’un établissement public d’enseignement primaire ne concernant qu’une seule école, le conseil pédagogique comprend tous les maîtres de cette école sous la présidence du directeur de l’établissement.

Le ou les inspecteurs chargés de la ou des circonscriptions d’enseignement primaire concernées assistent de droit aux séances du conseil pédagogique.

Article 13 :

Le conseil pédagogique a pour mission de coordonner l’action pédagogique des écoles concernées et de préparer la partie pédagogique du projet d’établissement.

4. Le conseil pédagogique

Mise en place d'un nouveau conseil présidé par le directeur de l'EPEP. Quelle articulation avec les conseils de cycle et de maîtres ?

 L'ensemble de l'équipe pédagogique n'est pas membre de ce conseil pédagogique. Cette disposition ne va pas dans le sens d'un renforcement du travail d'équipe. Par ailleurs, le cadre très étroit de la 27ème heure semble mal adapté à ce type de concertation. Pour le SNUipp, la partie pédagogique du projet d'établissement  concerne l'ensemble des maîtres, voire l'ensemble de l'équipe éducative.

 Il y a une erreur d'écriture dans cet article, il faudrait lire « Les membres du conseil d’administration figurant au 2° de l’article 6 » et non à l'article 7. Trop de précipitation dans l’écriture sans doute !

Le conseil pédagogique coordonne l'action pédagogique des écoles et prépare la partie pédagogique du projet d'établissement. Le CA l'adopte.

Pour le SNUipp, la partie pédagogique d'un projet d'établissement doit rester de l'entière responsabilité du ou des conseils des maîtres.

Quel lien entre la partie pédagogique du projet d'établissement et la partie pédagogique des projets d'école ? Le travail en équipe? Le conseil des maîtres?

Article 14:

Les actes pris par le conseil d’administration et le directeur de l’établissement public d’enseignement primaire sont exécutoires de plein droit dans les conditions fixées par l’article L.2131-1 du code général des collectivités territoriales.

Article 15 :

Les délibérations du conseil d’administration relatives au règlement intérieur de l’établissement, à l’organisation de la structure pédagogique, au projet d’établissement et au rapport annuel sur le fonctionnement de l’établissement sont transmises à l’autorité académique.

L’autorité académique a accès sur sa demande à l’ensemble des actes et documents portant sur le contenu ou l’organisation de l’action éducatrice de l’établissement.

Article 16:

Sous réserve des dispositions prévues dans le présent décret, les règles budgétaires et comptables applicables aux établissements publics d’enseignement primaire sont celles applicables aux caisses des écoles.

Les décisions du conseil d'administration s'appliquent dans les conditions analogues à celles des communes. L'article L.2131-1 du CGCT précise que les actes pris sont transmis au préfet ou au sous-préfet et qu'ils deviennent exécutoires dès leur publication ou affichage.

L'IA est informée des délibérations qui concernent :

- le règlement intérieur ;
- l'organisation de la structure pédagogique ; 
- le projet d'établissement ;
- le rapport annuel sur le fonctionnement de l'établissement.

 En revanche l'IA n'exerce aucun contrôle sur l'utilisation des crédits, y compris ceux versés par l’Education nationale à l'EPEP (crédits pédagogiques, personnels rémunérés sur des crédits...).Gestion administrative et financière de l'EPEP

Les règles financières de la  « caisse des écoles »  servent de modèle  à l'EPEP.

Les ressources de la caisse des écoles se composent de subventions des communes, du département ou de l'Etat...

C'est le receveur municipal qui assure les fonctions de comptable de la caisse des écoles.

Article 17 :

Il est créé un comité national de suivi et d’évaluation, composé de représentants du ministère chargé de l’éducation nationale, du ministère chargé de l’intérieur et de l’aménagement du territoire et du ministère chargé du budget et de représentants de l’association des maires de France. Il est chargé de remettre aux ministres un rapport annuel sur la mise en œuvre de l’expérimentation.

L’évaluation de l’expérimentation fait l’objet, six mois avant son terme, d’un rapport établi par le gouvernement qui le transmet au Parlement.

Article 18 :

Les Etablissements Publics d’Enseignement Primaire peuvent être créés à partir de la rentrée scolaire 2007 et jusqu’à la rentrée scolaire 2010. Aucune expérimentation ne peut durer au delà du 31 août 2012.

Article 19 :

Le ministre d’Etat, ministre de l’intérieur et de l’aménagement du territoire, le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie et le ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche, sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l’exécution du présent décret qui sera publié au Journal officiel de la République française.

Dispositions finales

Le comité de suivi regroupe :

- des représentants des ministères concernés par l'expérimentation (Éducation nationale, Intérieur, Budget);
- des représentants de l'association des maires de France.
Les personnels et les usagers n'y sont pas représentés.

Il n'est pas fait référence non plus à la consultation des instances paritaires comme le comité territorial de l'EN ou le CTPM.

Aucune expérimentation ne pouvant durer au-delà du 31 août 2012 (et toutes devant débuter avant la rentrée 2010), le parlement sera amené à légiférer sur la pérennisation des EPEP.